【浙江】县乡一体 条抓块统——推进基层治理现代化的浙江实践
发布人:张志银来源:浙江日报浏览次数:发布时间:2021-11-08
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本报记者 施力维 于山

“上面千条线,下面一根针”,过去常用来形容基层治理的千头万绪。“条”“块”分割、县乡权责不对等、“看得见、管不着”、基层干部负担重等,是长期以来困扰基层的老大难问题。

如何将“千条线,拧成一股绳”?2020年10月以来,浙江在衢州全市域6个县(市、区)以及杭州余杭区等14个试点县(市、区),部署开展“县乡一体,条抓块统”改革。省委改革办牵头,会同省委组织部、省委政法委、省委编办、省司法厅、省大数据局等统筹推进改革试点,各地坚持党建引领,差异化探索,推出了“一张事项责任清单”“一网智治指挥体系”“基层治理一件事”“一支队伍管执法”“一套县乡干部管理考评机制”“一个‘四治融合’城乡基层治理体系”等一系列改革举措。

一年多来,以县域为单元,以事项为切入口,县级各部门“条”的权责关系被逐步理顺,乡镇(街道)“块”的统筹能力得到增强,“条”“块”更加协同。在数字化改革强大动能的推动下,试点地区的基层治理能力得到进一步提升,全省上下贯通、县乡一体的整体智治格局正在形成。

理顺“千条线” 厘清县乡权责界面

“县乡一体,条抓块统”改革,扎根于基层,创新于基层。一些基层“想管却管不好,想治却治不了”的难题,通过县级各部门与乡镇(街道)间“条”“块”协作的模式,迎刃而解。

为了理顺各部门“千条线”,各试点地区首先明晰了县乡事项责任边界,做到“一张清单明权责”。各地围绕“属地管理”还编制了事项责任清单,并同步建立配套的准入、调整和评估机制。目前,全省各试点单位梳理了67项“属地管理”事项。

在明确责任边界的基础上,全省各地在监管执法、应急管理、纠纷化解、平安建设等重点领域,谋划推出一批重要、高频、急迫、多跨的基层治理“一件事”集成改革项目。据统计,各试点县平均推出13件基层治理“一件事”。这为基层减负的同时,也解决了一些基层治理事项“处置难、办理慢”的问题。

河道非法采砂,威胁水利安全,让衢州市衢江沿线的乡镇(街道)备感压力。由于该事项涉及水利、公安、林业、自然资源和规划等多个部门,过去乡镇(街道)发现非法采砂制砂后,需要协调各部门处置。“我们有属地责任,但是‘看得见、管不了’,部门则是‘管得了、看不见’。”衢州市衢江区高家镇相关负责人说,针对非法采砂也搞过联合执法,但部门间职责不清、联而不合,不能形成长效机制。

如何根治病症?衢州以“事项”为切入口,打破条块壁垒,促进县乡协同,推动基层治理“一件事”改革。衢江区进一步明确事项权责,再造事件处置流程,并开发数字化应用系统,一旦发现非法采砂行为,只要乡镇(街道)吹哨,区水利局即负责牵头,其他相关部门协同处理,行政效率大幅提高。通过此机制,当地实现非法采砂和违规制砂动态清零。

像非法采砂这样跨领域、跨部门、跨层级的基层治理难事还有很多。通过“一件事”集成改革,明确由“条”上的部门来牵头抓一件事的落实,减轻“块”上因属地责任带来的压力。

“这体现的是‘整体政府’的理念。”浙江大学公共政策研究院副院长范柏乃说,属地责任不能无限放大。明确县级各部门及乡镇(街道)的职责,是基层减负、基层善治的关键。

拧成“一股绳” 推动各类资源下沉

改革,明确了“条抓”,还要加强“块统”,这样才能让“千条线”拧成一股绳。

“‘块’能不能统起来,关键在于能否为其赋能、赋权,并提供制度性的保障。”杭州市临平区委改革办相关负责人说,对基层来说,这是一个先做减法再做加法的过程。

金华市婺城区通过“一支队伍管执法”改革,将执法权下沉到基层。区综合行政执法队集中行使27个管理领域2511项行政处罚权,并根据需要,向乡镇(街道)赋权。市场监管、交通运输、生态环境、卫生健康、消防救援等专业执法队以及15支乡镇综合执法队,构成了基层执法队伍体系。

行政执法力量下沉到乡镇(街道),是一次突破性的改革。浙江大学公共政策研究院副院长蔡宁说,推动执法事项下放,赋予乡镇(街道)更大的权力,提高乡镇(街道)统筹协调能力,这对长期以来以县级为基层治理中心的行政管理体制是一次突破。

“执法事项和配套力量下沉到乡镇(街道),实现了基层行政执法从碎片化向一体化加快转变。”衢州市委改革办相关负责人说。衢州市在35个中心镇整合8个部门派驻力量,组建乡镇(街道)综合执法队,采取大镇带小乡的“1+X”模式,实现103个乡镇(街道)全覆盖,大大集约了执法资源。

嘉兴则通过大综合行政执法改革,实现了“综合查一次”,将执法对企业、群众的影响程度降到了最低。

改革,还进一步配强乡镇(街道)的人员力量。各试点县(市、区)按照“编随事走、人随编走”,基于政务服务事项和“属地管理”事项责任等清单,推动人员编制资源向乡镇(街道)下沉。如人口众多、基层治理事务繁杂的瑞安市,已向乡镇(街道)下沉人员和编制近800名,约占机关人员总数的20%。

针对部门下沉干部,各地还优化了考核机制。在衢州,各县(市、区)根据干部所属的“岗位、模块、组团、专班”,对所有乡镇(街道)干部和部门派驻乡镇(街道)干部实行“四维考评”。年底县级部门和乡镇(街道)展开“双向互评”,对表现优秀的部门派驻人员实行正向激励,反之则可申请派驻部门召回,这将影响该人员的评先评优及职级晋升。

行政执法权下放,部门人员下沉,改革考评机制,调动起了乡镇(街道)干部的积极性,进一步激发了基层治理的活力,提升了乡镇(街道)“统”的能力。

穿针引线 数字化改革助力整体智治

当前,浙江数字化改革正稳步推进,一系列具有全国性影响力的重大应用成果纷纷涌现。

数字化改革穿针引线,为“千条线拧成一股绳”形成整体智治的格局,提供了有效路径。

打造“一体化智能化公共数据平台”、建设“五大系统”、构建“制度和理论两大体系”的数字化改革“152”体系,如何向县以下延伸,更多惠及基层治理,这是浙江要进一步探索的重大课题。

推动“152”体系向县以下延伸,加快推进基层治理数字化改革,浙江有基础也有潜力。2016年以来,浙江建设了“一中心四平台一网格”的“141”基层治理体系。

推动“152”与“141”衔接贯通,衢州正在开展一系列探索。

当地把“县级矛调中心”迭代升级为功能更加齐全的“县级社会治理中心”。为对接“152”,该中心新增了重大应急管理、监管执法协调指挥、基层社会治理业务指导等功能,提升了承接任务时的过滤分拨、分析研判、预测预警能力。

当地还将乡镇(街道)“基层治理四平台”做了进一步的迭代完善,形成了“综治工作、监管执法、应急管理、公共服务”4个模块+“党建统领”“经济生态”2个模块的架构。这六大模块基本涵盖了乡镇(街道)的核心业务,基本具备了承接“152”的能力。同时,围绕迭代后的“基层治理四平台”,建强做实乡镇(街道)综合信息指挥室,赋予其对“基层治理四平台”的指挥权、督导权、考核权。

杭州市临平区依托“基层治理四平台”,构建镇街、村社、网格“防控、执法、共治”三级联动圈,实现90%以上事件在镇街、村社化解处置。

“推动‘152’与‘141’衔接贯通,不是向下“甩锅”,而是要给基层减负赋能增效。要通过衔接贯通,逐步解决县乡基层治理中指挥体系不够集成、不够顺畅、不够高效的问题。”省委改革办相关负责人说。

在“141”体系的最末梢,“一个全科网格”的建设中,省委政法委明确“事务进网格要经过准入审查”,不能大事小事都往网格里扔。

不久前,杭州市试点上线“社区智治在线·一表通”场景应用,整合辖区网格内“人、房、企、事”数据,率先实现高频报表信息“一键生成、零录入”,数字化改革减轻了基层工作人员“填表格、做台账”的负担。

在数字化改革的牵引下,通过“县乡一体、条抓块统”改革,一个整体智治、高效协同的基层治理格局正在浙江大地形成。


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